Urejena klirinška funkcija za več uporabnikov

 

Plačilni promet - zajemanje, kontroliranje, izmenjava in uporaba evidenčnih ter statističnih podatkov iz plačilnega prometa v R Sloveniji ali urejena klirinška funkcija za več uporabnikov

Povzetek

V gradivu analiziram stanje prehoda dela plačilnega prometa iz APP-ja v bančno ali zasebno produkcijko okolje, ocenjujem sposobnosti udeležencev in nekatere potrebe po podatkih iz plačilnega prometa, ugotavljam težave in predlagam, da se pravočasno – funkcija kliringa ali oblikovanje posebne večnamenske zbirke podatkov tako urejenih tranakcijskih podatkov novo ustanovljenemu AJPES-u. In na drugi strani, da se podobno organizirajo podatki o državnih plačilih. Tako organizirane funkcije naj bi odpravila večino težav, ki so nastale in nastajajo ob prehodih, razširila spremljanje podatkov na več udeležencev v plačilnem prometu, omogočila preverjanja, kontrole in sprotno ali naknadno čiščenje (clearing) vstopnih in z njimi povezanih podatkov, oblikovanja posebnih registrov transakcij kot organiziranih večnamenskih zbirk podatkov, ki bi jih uporabljali za evidenčne  , statistične ter analitske potrebe DURS-a in institucij, ki izvajajo paradavčne funkcije (ZZZS, GZS, občine ipd.), ter MF-a (več funkcij – med njimi spremljanje državnih pomoči, spremljanje stanje vplačil in ipd.), SURS-a, BS, UMAR-ja in še za statistična raziskovanja pooblaščene organizacije. Zbirke naj bi vsebovale podatke o plačilih oziroma transakcije po namenih vsaj za vsa plačila državi (B2G, C2G ipd.), zanimiva bi bila tudi medsektorska plačila (B2B, C2B, B2C ipd.). Spremljanje bi bilo urejeno in klasificirano po plačnikih in uporabnikih sredstev, namenih, lokaciji, ekonomskih in drugih klasifikacijah in vodeno kot ena zbirka podatkov ali več povezenih zbirk podatkov.

Iz te in še drugih zbirk podatkov bi udeleženci, ki imajo urejene zakonske pravice, pridobivali evidenčne podatke za svoje funkcije in oblikovali ter dopolnili svoje registre (davčne, statistične, zdravstveno zavarovanje) ali drugačne baze (zbirke) podatkov. Kot pristojni upravitelji bi na tej osnovi vodili še podatke o »svojih« poslovnih subjektih in izvrševali analitične in evidenčne funkcije iz svoje pristojnosti. Tako koncentrirana in urejena funkcija nastavitve in vzdrževanja ter disiminacije zbirke originalnih podatkov za nek resor bi z urejenimi podatki iz plačilnega prometa omogočila podporo pri izgradnji sektorskih registrov raznim upravičenim institucijam.

Razlogi za ta predlog

To konkretizacijo in razširitev dosednje funkcije APP-ja in njeno poglobitev v okviru AJPES-a predlagam:

• na osnovi pisem, ki jih prejel predsednik Sveta Agencije zaradi možnega poslabšanja izvajanja dosedanjih funkcij APP-ja, posebej na tem segmentu in zaskrbljenosti zaradi neizvrševanja zakonskih obveznosti pri pridobivanju individualnih ali mikropodatkov iz raznih virov (Davčne uprave in podobni);
• zaradi problema, ki se je odprl pri nekaterih statistikah in podlagah pri spremljanju dinamike plač in nekaterih socialnih transferjev konec leta 2001 in v januarju 2002, kjer se ločevanje med izplačili in nameni ter zapoznelimi obveznostmi davčnih in paradavčnih obveznikov kaže kot vedno večja diskrepanca, ki jo agregatna pojasnjevanja sicer pojasnijo, rešitve na evidenčni ravni pa ne poznamo;
• zaradi tega, ker smo dolžni pripraviti podlage za nove ureditve za urejanje razmer med socialnimi partnerji in potrebujemo boljše podatke za regulacijo teh odnosov, drugačne delitve davčnih in drugih bremen in ocene posledic ter za ustrezna modeliranja
• zaradi tega, ker nekateri upravičenci (ZZZS) nameravajo vezati del pravic do njihovih storitev na dejansko plačane prispevke in celo organizirati svoje izterjave, pri čemer razmišljajo o svojih separatnih rešitvah;
• zaradi tega, ker je tako lažje spremljati pretok plačil za razne javne obveznosti na relaciji B2G in C2G in ker bo na drugi strani UJP preko zakladnice pokril zelo natančno obratne relacije – plačila G2B in B2G - in bi bilo nesmotrno imeti različne pristope. Ali bodo vplačila in izplačila države na ravni entitete (EMŠO in matična številka iz PRS) povezljiva in povezana in vsaj statistično primerljiva;
• zaradi tega ker je ureditev klasifikacij, identifikacij in ostalega metodloškega orodnje potrebna za tako delo smotrna samo takrat ko so stvari ustrrezno povezane in imajo iste metodološke osnove;
• zaradi tega ker se na ta način (povezovanje veliko tranakcijskih podatkov in vsebinske kontrole s pomočjo algoritmov pridobljenih iz celih zbirk, bistveno okrepi vsebinako delo in razbremni kotrol in čiščenj veliko ostalih udeležencev.

Določene težave pri prehodu plačilnega prometa iz javnega v zasebni - bančni sektor - so že znane. Zakon o plačilnem prometu je določil natančne roke dokončnega prenosa. Ocenjujem, da bo pospešen prenos plačilnih storitev do 1. 6. lahko še dodatno vplival na slabšo kakovost evidenčnega in statističnega spremljanja plačilnih transakcij. Ob sedanjih ocenah razvoja (izmenjava pisem ned APP in BS) in ugotovljenih problemov ocenjujem,

• da bodo ogrožene evidenčne naloge v DURS in posredno preko njega vseh uporabnikov tako pridobljenih podatkov in "paradavčnih" storitev, kot so na primer evidentiranje in zbiranje prispevkov za zdravstveno, pokojninsko in invalidsko zavarovanje, za potrebe lokalnih skupnosti in za druge davčne obveznosti, ki jih DURS izvaja po dodatnih zakonskih določilih (člen 29 Zakona o davčni službi);
• da bodo povečani ali zaostreni problemi natančnosti informatiziranega vhoda plačilnega instrumenta, ki nastane in se še ne rešuje pravočasno in ustrezno. Ugotovitve APP-ja in odgovor Banke Slovenije kažejo na to, da tudi že uradno veljavno in sporazumno določena nova navodila in predpisi za evidenčno in drugačno spremljanje transakcij v prenesenem delu plačilnega prometa niso ustrezno spoštovani in da so veljavne pravne podlage za to praktično v določeni krizi;
• da se še naprej poslabšuje kakovost tako postavljenih evidenc in s tem je lahko ustrezno povečana količina napačnih in za različne namene vplačanih sredstev in so zato zabrisani njihovi nameni;
• da na individualni in osebni ravni pri plačilu obveznosti do države na začetku nameni niso ustrezno kontrolirani in na koncu taki podatki zaradi tega niso sposobni ali za vključitev v davčni ali podobni register, ki bi omogočal na osnovi množice shranjenih in sprejetih že veljavnih ter povezanih znakov in podatkov logične, vsebinske ter druge kontrole že pri začetku, (vnos) v tak tok podatkov ali v končni register. Če se to evidentiranje ne uredi na individualni ali osebni ravni (mikro ravni - davčna številka) natančno že pri vhodu, so seveda kontrole ter posredovanja takih podatkov za druge namene, tako za odmere in pravno urejanje razmerij med davčno upravo in davčnimi obvezniki, slabi. Tudi statistike in analize, naslonjene na take podatke, niso dobre;
• da smo predpostavljali, po kateri bo funkcija kliringa, ki jo že delno izvajajo Banka Slovenije in APP in je namenjen tudi polnitvi davčnega in drugih registrov omogočala tudi statistične in druge logične verjetnostne (plavzibilne) in podobne kontrole za sprejemanje namenov plačila in kvalitete vnosa podatkov tako za statistične namene kot za evidenčne namene in same odmere. Torej gre za vprašanje spremljanja, zajemanja podatkov od zajemanja do oblikovanja ustrezne vmesne zbirke podatkov in podporo raznim funkcijam take baze podatkov.

Nekateri že znani problemi in primeri in predpostavke

Ob predpostavki, da ima vsak udeleženec v plačilnem prometu transakcijski račun ali več takih računov in na te račune vezano davčno številko ter poleg tega še matično številko iz poslovnega registra Slovenije (B) in včasih še EMŠO (C), je bilo predpostavljeno, da bodo v okviru plačilnega prometa, ki vključuje tudi obveznosti do države (G), zajeti, kontrolirani, ustrezno šifrirani ter dobro spremljani in posredovani tudi evidenčni podatki na ravni spremljanja enote ali entitete, in to tako, da bo na koncu uporabnik (DURS, ZZZS, ZPIZ ipd.) razpolagal s kontroliranimi verodostojnimi individualnimi podatki za vsakega davčnega obveznika; ti podatki bodo uporabljeni tako za določanje pravic in dolžnosti in dovolj verodostojni, da bo usklajevanj in napak ter nesporazumov med davčnim obveznikom in državo čim manj.

Predpostavljali smo, da bodo tako tudi statistična spremljanja tokov, kontrole ter vsi ostali obračuni v zvezi z državnim programom statističnih raziskovanj ustrezno urejeni in da bodo taki registri in njihove vsebine večnamenski in ustrezni tudi za oblikovanje makroekonomskih statistik, socialnih in drugih statistik in podobno.

Analiza APP-ja in pismo Banke Slovenije (feb. 2002) opozarjata, da se te izredno pomembne evidenčne funkcije lahko ogrozi že ob vhodu, pri vnosu podatkov. Napake lahko naredi že prvi v tej verigi, ker se lahko napačno sklicuje na namene, površno šifrira vsebine, določi namen vplačanih sredstev ter podobno. Tudi banke lahko ob sicer zanje popolnoma tehnični storitvi (klasifikacije in šifriranje samo prevzamejo) pričakujejo določene težave. Pričakovali bi, da bo že ob vhodu vgrajenih nekaj kontrol, ki bi logočno ali verjetnostno ali drugače opozorile na napake. To pa že ob vhodu predpostavlja (banka) uporabo že predhodno zbranih statističnih in evidenčnih podatkov, povezanih na individualni ravni, kar je lahko prvo opozorilo na težo napake (vsebinske, verjetnostne in logične kontrole).

Če bi hotel to vzdrževalno in čistilno funkcijo naložiti komu drugemu - na primer DURS-u ali registru davčnih zavezancev - in tam zgraditi vse te predhodne kontrolne in vnosne funkcije, bi bilo to neracionalno in politično ter strokovno nesmotrno. Zakaj naj bi tako še vsak od upravičenih uporabnikov takih podatkov sam čistil izvorne podatke, ugotovil iste napake in jih popravil ali pa ne ter sam skrbel za organizacijo takih podatkov v ustrezno lastno zbirko podatkov. Velja naj skupna akcija in skupna večnamenaka zbirka očiščenih in urejenih podatkov in njena skupna uporaba.

Omenjenih 10 - 15 % vsebinskih napak se bo postopoma zmanjšalo, vendar naj načelo smotrnosti ostane, tudi zaradi tega ker lahko uporabniki upravitelju prenesejo svoje logične in druge kontrole in ker je prav zaradi tega jamstvo za dobre skupne podatke nelinearno povečano. Zamujanje in zamiki plačil (davek na plače in pripevki se praviloma plačajo kasneje – včasih pa sploh ne) naj bi se tako povezali že v tej bazi in omogočali ustrezna natančna spremljanja plačil (B2G, C2G).

Ker imamo v statističnem smislu neposredna zajemanja podatkov z obrazci, kot sta ZAP-1, ZAP-2, predvsem za plače in podobne zadeve, sicer za relativno nizkim pragom, nad dva zaposlena, se seveda take razlike zanimivo izkažejo na način, da statistični organ lahko sicer kontrolira lastne obrazce na individualni ravni, vendar na prihodkovni oziroma na prispevni strani iz tekočih plačil in davčnih obveznosti za državo, ustreznega kontrolnega individualnega podatka nimamo. Tako je temeljni princip državne statistike (in drugih), ki naj bi kontrolirala kakšen podatek z dvema različnima in neodvisnima viroma, na ta način tudi ogrožen.

Takih primerov potrebnih mikroregulacije in uporabe podrobnih tranakcijiskih podatkov še veliko. Vse davčne in prihodkovne prilagoditve sedaj že temelje na mikroprilagajanjih, za kar potrebujemo tudi take zbirke podatkov.

Smeri reševanja

1. Glede na povedano bi lahko trdili, da nam je lahko žal za klasično funkcijo Agencije za plačilni promet, vsaj na tisti ravni oziroma v tistem obsegu, ko je izvajala tudi s kontrolo in urejenim kodiranjem za tiste pravne osebe, ki so bile v pogodbenem odnosu in z zakonsko obveznostjo določene Agenciji za plačilni promet in so temeljile tudi na zaupanju osebe delavca v APP proti osebi v pravni osebi. Vendar danes tudi to ne bi bila dobra rešitev, saj je bil ta plačilni promet izvajan samo za del poslovnih subjektov (pravne osebe po nekem pravnem izboru ali definiciji) in za tolarski plačilni promet. Rešitev je prenos, okrepitev in zaokroženje te funkcije v omrežje in ureditev potrebnih algoritmov ter organizacijskih metod za nastavitev urejene zbirke transakcijskih podatkov.
2. Kaže, da bodo banke - verjetno tudi brez motiva za to, sicer od države predpisano nalogo - še vedno vztrajale pri tem, da kontrole, verifikacije ter ostali izkazani nameni niso njihova naloga. Zato je potrebno, da se v obliki neke posebne ureditve ali kliringa, v prihodnje in konceptualno relativno hitro, določi obliko in vsebine kontrole oziroma klirinške funkcije, ki bi za nekatere od teh nalog, že za potrebe državne statistike, ministrstva za finance, drugih analitičnih ustanov, ki imajo pravice do takih podatkov, ter posebej za Davčno upravo RS, pripravile rešitev, po kateri bi v banke prispele sicer informatizirane transakcije naknadno ustrezno kontrolirali, verificirali, po potrebi opozorili na napake in jih tudi vrnili tistim, ki napačno poročajo, so pa dolžni poročati, ter jih didaktično usmerjali v boljše šifriranje ali reševanje problemov.
3. Z metodo elektronskega poslovanja bi verjetno lahko taka inštitucija tudi preko povezanih storitev in podatkovnih baz omogočala boljše delo udeležencem v plačilnem prometu, ker bi na primer z uvajanjem alfanumeričnih ali opisnih opredelitev klasifikacij zamenjali šifrski sistem, tako da bi odpravljali še nekatera prispela bremena in uredili kakovost vnosa. Zaradi nujnosti po logičnih in drugačnih kontrolah in zaradi pravilnosti intervencij bi morala imeti taka klirinška hiša oblikovano tudi ustrezno lastno vmesno bazo podatkov; ta bi bila vsebinsko urejena, prečiščena in kontrolirana zbirka podatkov ali registrov ter verificirana in bi jo lahko uporabljali kot osnovo za polnitev registra davčnih zavezancev statističnega in drugih registrov, vendar te podatke tudi za tiste namene, ki jih tekoče ali hitro uporabljajo ali nujno morajo uporabljati in Ministrstvo za finance in statistični urad in verjetno tudi Banka Slovenije ter še kakšna analitična ustanova.
4. Prednost take rešitve je, da bi sicer zadržali približno tako kakovost, kot je bila dosežena, dokler se nismo dogovorili za te nove rešitve, in jo razširili na druge poslovne subjekte, jih dodatno vzgojili ali racionalizirali poročanja preko mreže ali na podobne načine in opozorili na davčne in druge obveznosti, na njihove morebitne napake in uredili tako bazo, za, kot smo rekli, več namenov. Zato je treba določiti vsebine in vizijo ter predvsem odločati o tem, kaj je predmet posebnega interesa, in po potrebi revidirati šifro namenov.
5. Vsaj informativno bi lahko v takem primeru taka baza ali klirinška funkcija posredovala podatke tudi tistim, ki doslej uporabljajo "paradavčne" podatke, kjer bi verjetno informativno ločili (vsaj za statistične namene) tudi podatke, ki neposredno zadevajo in zanimajo predvsem končnega »paradavčnega« uporabnika (ZZZS, ZPIZ in podobno). Taka rešitev bi v določeni meri uredila in izboljšala kakovost uporabe vhoda podatkov, poboljšala kakovost omenjenim inštitucijam in v določeni meri z oblikovanjem baze podatkov, iz katere bi Davčna uprava črpala tudi vse podatke po svojem, uredila in razbremenila tudi Davčno upravo zadev, ki po naravi stvari niso njihove, vendar jih zakonodajalec praktično ob vsakem posebnem novem zahtevku nalaga prav Davčni upravi  ,  .
6. S tako bazo podatkov bi lahko na individualni ravni tudi ustrezno spremljali (tisti, ki imajo tako pooblastilo) dinamiko plačil in prilivov in ocenili še tiste probleme (zaostajanja) na ravni enote, ki lahko povzročajo težave zaradi tehničnih in drugih razlogov. Torej bi zgradili neke vrste povezovalno bazo in identificirali slučajne napake ali zavestne napake oziroma težave, v katerih se nekatera podjetja ali družbe nahajajo, saj je znano, da ko začnejo zamujati s plačili davčnih in »paradavčnih« bremen in jih odlagati, zelo hitro pride do drugih težav, ki pa jih običajno prepozno zaznamo.
7. Mislim, da bi morali v ožjem strokovnem krogu (MF, DURS, SURS, BS, APP, ZZZS in še kdo) razmisliti o tej zadevi in bodočemu AJPES-u določiti, da v svoje naloge uvrstijo tudi to funkcijo (kliring in kontrola) in oblikovanje večnamenske baze podatkov transakcij plačilnega prometa vsaj za segment B2G in C2G. Jasno je, da v tako funkcijo lahko vključimo tudi centralno podporo za lokalne skupnosti in nekatere druge zadeve, kot so komunalni informacijski sistemi ter podobno, ob predpostavki seveda, da bodo vse zadeve zakonite, dobro davčno urejene in cenovno zanimive in da bo to ustrezno zakonsko urejeno.

Ker bosta na drugi strani zakladnica in Uprava za javna plačila postopoma pokrili plačila na relaciji G2B in G2C ali vsa državna plačila bi lahko na podoben način uredili zbirko transakcijkih plačilnih podatkov tudi ob »izhodu«. Nenormalno in napačno pa bi bilo:

• če vhod plačila (državi) ali izhod (plačila države) ne bi bila organizirana kot večnamenka zbirka podatkov;
• če bi bili zbirki transakcij vhoda (AJPES) in izhoda (UJP) vsebinsko in tehnično ter drugače funkcionalno različno konciprani;
• če bila urejena samo ena (vhod) (ali nobena) zbirka podatkov o plačilih;
• če bi bili vzpostavljeni, a vseeno nepovezljivi na ravni transakcije, vezane na opazovane enote (EMŠO) (C) ali matična številka iz PRS-ja (B) ali G (račun, podračun in proračunske postavke).

Kako to pravno rešiti, je posebno vprašanje, vendar se ga da rešiti, po možnosti v tem letu in ob reviziji davčne zakonodaje.

Opombe

Evidenčna funkcija pomeni, da so shranjeni mikro - ali individualni podatki - torej zelo podrobni podatki na ravni transakcije, kar omogoča kasnejšo statistično in nanjo vezano analitsko rabo. Četudi je statistična raba že oblika analitike, jo ločujemo, ker analiza lahko pokriva tako evidenčni pristop ali kontrolo na osnovi posameznega podatka kot tudi predlaganje ukrepov s pomočjo statistike in agregatnih ali makropodatkov.

B – business, C – consumer, G - government 

B2B - Business-to-business
B2C - Business-to-consumer
B2G - Business-to-government
C2B - Consumer-to-business
C2G - Consumer-to-government

Zakonsko bi se lahko zadeve uredile v zakonu o plačilnem prometu; za ta namen sem pisal ta tekst v marcu 2002. V maju 2002 je zaradi tega potrebno najti druge možnosti, ena je prenos pooblastil za izvajanje te funkcije z organov, ki pravice do takih podatkov imajo, na AJPES.

Funkcija svetovanja in kontrole sedanjega referenta ali osebe v APP -ju naj bi na nek način izvrševala omrežno in matematično podprto z možnostjo opozoriti plačnika na napako in popravo podatka. To seveda pomeni takojšnje opozorilo (nekdo zgradi rešitev, ki opozori na problem ob transakciji ob vsem naboru algoritmov in kontrol in omogoči naknadno opozarjanja in popravek na osnovi poglobljenih analiz in na relaciji AJPES – plačnik).

Nekateri davčni obvezniki po izplačilu plač zadržujejo še davčne obveznosti, kar pomeni časovne zamike, pri velikih pomembnih pa to pomeni preprosto ekonomsko dejanje, saj bi lahko zadržanje prispevkov pri hkratnem izplačilu redne in 13. plače in še kakšne božičnice bilo zadržanih zelo veliko sredstev, ki so sicer davčna ali drugačna obveznost do države. MF ima tako velike težave pri oceni prilivov, državna statistika pa v oceni kratkoročnih gibanj in nima sekundarnega vira za kontrolo svojih statistik plač.

Na sploh je vprašanje, katere institucije v državi so sposobne povezovanja več evidenčnih zbirk podatkov za kak poseben, bolj horizontalen in splošen namen. Doslej je to delo večinoma opravljal SURS, v prihodnosti to ni več njegova naloga. Primer katera institucija bo izgradila povezano kooperativno bazo podatkov za obdavčevanje nepremičnin, kot to določa koalicijska pogodba?

S tem sicer Davčna uprava predpostavlja, da bo poleg izterjave teh podatkov postopoma gojila, kontrolirala tudi svoje podatke (svoje izvorne vire). Davčna uprava lahko zaradi svoje funkcije in ostalega sicer izvaja nekatero »paradavčne« storitve, vendar njena prvenstvena naloga ni primarno čiščenje, urejanje, povezovanje ter kontroliranje izvornih podatkov, ki se pravzaprav zbirajo še za druge namene. DURS naj bi imel pravico do uporabe čistih podatkov in pravice sovplivanja na oblikovanje zbirk podatkov državi, tako kot ima to pravico zakonsko določeno SURS.